总额6000亿的彩票公益金，从总体上看去向成谜
根据财政部近日公布的数据，今年前10个月，全国累计销售彩票3121.08亿元，同比增长了24%。可以说，以中低收入者为主要购买人群的中国彩票事业，越来越红火。从总量上看，20多年来，中国彩票累计销量已经超过1.7万亿元，根据提取比例，其中福彩和体彩的彩票公益金已经超过了6000亿之巨。
彩票资金的三大用处之一就是彩票公益金而就在上个月下旬，审计署18个特派办全体出动，一个特派办负责一个省，对全国共计18个省开展彩票资金审计工作。值得关注的是，此次审计行动并非审计机关的例行工作，也不在上一年年底的审计工作计划中，而是“临时追加的项目”。有地方审计人士称，之所以临时追加，和前段时间被媒体曝光的奢华黄山福彩培训基地有关。
而就在今年十一期间，山西彩民身着卡通服饰领走5.2亿元福彩大奖，把对彩票行业的舞弊质疑推向顶峰。以2004年“西安宝马彩票案”为标志，彩票行业的整体信用度持续下滑，但神奇的是，国家的彩票收入却连年增长。在诸多的疑似舞弊的案例中，囿于证据缺失，也只能空有怀疑。
把握不准的东西，我们先不谈。可以谈一件明确且要紧的事：超过6000亿的彩票公益金到底用在了什么地方？
之所以说6000亿的彩票公益金总体上去向成谜，主要有两个原因。其一是“公益金总额到底有多少搞不清楚”。根据《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定，彩票返奖率不得低于50%，彩票公益金不得低于35%，发行费不得高于15%。“不得低于35%”本来只是设定了一个最低的标准，但据福彩中心《彩票资金是如何构成的》一文，在实际执行中，所有彩票的资金构成比例统一定为：返奖奖金占50%，彩票公益金占35%，彩票发行费占15%。更夸张的是，据北京市政府法治研究中心研究员王菲透露，目前的足彩和一些即开型的彩票，其中的彩票公益金才提取28%。“6000亿彩票公益金”的说法是我们按照35%的提取比例估算出来的，实际上有多少不得而知。公益金提取比例降低，不是好的趋势，这是对公益彩票公益性的一种弱化。
第二个原因叫“公开了等于没公开”。如天津市财政局公布的《2013年度彩票公益金筹集分配使用情况公告》中，2013年度总额达89409万元的“彩票公益金使用情况”，只是极其粗线条地列出了公益金都用在哪些大项目上以及项目总金额（见下图）。细看下疑问丛生，比如“开展体育场地普查78万元”是什么意思？“资助区县全民健身活动等经费964万元”都用在了哪些地方？这种公开和告诉大家“1亿由10个1千万组成”一样毫无价值。
所谓的公开实际上毫无价值在局部可以看清去向的地方，更是问题重重
最被大众忽视的彩票公益金用途：居然用来填补社保基金的无底洞
在2013年中央本级政府性基金支出决算表中，彩票公益金决算总数为303.08亿元（见下图），其中用于补充全国社会保障基金的比例超过90%。而用于社会福利、体育事业的决算数仅为2.64亿元、3.10亿元，其他用于教育、残疾人、农村医疗救助等事业的彩票公益金也仅为8.72亿元、4.16亿元、1.00亿元。
在这张决算表中，用于补充全国社会保障基金的比例超过90%实际上,从2002年开始，中央每年都分配彩票公益金给全国社会保障基金，用于补充社会保障基金的不足。并且分配的比例连年增长，至今为止，彩票公益金累计拨入社会保障基金金额已超过1420亿元。
每年都有巨额彩票公益金被拨入社保基金，二者之间有什么关联呢？全国社会保障基金，由国务院于2000年设立，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。多年来，一直有关于社保基金缺口的报道，尤其是养老保障金方面。早在2004年，时任劳动和社会保障部部长郑斯林便透露，我国养老保险个人账户“空账”运行规模已超过6000亿元，并以每年1000亿元的规模在扩大。
大多数学者认为，这种“空账”是由于1997年养老保险制度改革之时，政府没有承担相应的转制成本，个人账户中的资金很多被挪用去发放退休人员的养老金才导致的。对于这种做法，首都经贸大学李红霞教授直言，彩票公益金应该更多地用于公益事业，至于社保基金的缺口，应该由政府财政去补，如通过变卖部分闲置资产的方式。
如果彩票公益金大量填充社保基金，必然会使福利及体育事业的资助力度缩减小，违背所谓“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨。况且，根据河南财经学院彩票研究所的数据，中国彩票的最主力购买者是农民工，而社保基金又恰恰是和这群人最无关系的，把农民工的钱，花在和他们无关的社保基金上，这是什么逻辑？
更夸张的是，彩票公益金部分被用于建楼、补偿拆迁、发工资
无论是中国福利彩票还是体育彩票，对外宣称的设立初衷，都是“带有明确的公益性质”。
但是，2004年的审计报告显示，国家体育总局带头用2.9亿元彩票公益金建设了大楼，1.5亿元公益金发放部门工资。在地方层面，安徽审计局出具的报告显示，2008～2010年中，福彩公益金用于帮助弱势群体的比例仅为49%、9%和34%，余下的资金用途五花八门，包括建设福彩中心大楼、军人接待中心、政府办公大楼、补贴拆迁补偿款及城市绿化费用等；上海市审计局报告显示，2009年该市用于体育场馆改造的公益金共1643万元，但有543万元实际用在了场馆办公房的改造。
公益二字不落实，彩票业的合法性就堪忧
博彩本身跟公益无关，但利用它来为公益服务，设立博彩公益金，是一种社会政策思想。在中国内地，赌博非法，但1987年诞生了福彩，1994年诞生了体彩。国际上，彩票是博彩业的重要组成部分，但与一般而言的赌博有核心区别，这个核心区别就体现在彩票的公益性质。
所以，彩票有合法性，根本上是因为公益。而体彩和福彩的最大公益性，就体现在对彩票公益金的使用上。现在的局面是，总额不清楚、使用不透明、公开不细致、使用方向存疑。在这种情况下，彩票就有脱离其合法性的危险。
虽然台湾地区1999年才开始发行公益彩券，比我们的体彩和福彩都要晚，但有三点非常值得我们学习。第一，台湾的彩票发行是政府用招投标方式做的，不是政府直接发行；第二，关于台湾的公益彩券回馈金（相当我们的彩票公益金）的资讯要公开，运用要考核。如台北市，有三方要考核它，第一是市议会，第二是单位自己，还有民间组织的社会福利委员会；第三，对于具体公益彩券回馈金的使用，除了法定要求做的外，常邀请民间组织来讨论哪些是当下急需做的，比如2013年加入的使用方向就包括了导盲犬的采购、给街头乞丐提供沐浴车等。
有些人批评，中国人买彩票的时候，极少是带着要做慈善的心理，而就是一个赌徒心态，这在本质上从最开始就背离了彩票业的初衷。但问题在于，只有彩票公益金使用分配得当、透明公开，让公民看到和自己的利益有密切联系，相关的公民教育才能进行下去。如果不改革现行体制和机制，公民的彩票公益教育没法做，让公民树立买彩票为公益的理念也是不太可能的。
